Piccola guida ragionata a “extranjería”: il regime giuridico e i documenti per gli stranieri in Spagna

di Gianni Mainella

“Extranjería” è il termine spagnolo per riferirsi a tutto ciò che riguarda legalmente, amministrativamente e burocraticamente i cittadini stranieri.

Una delle questioni che torna con maggior frequenza tra gli “Italiani in Spagna” (e in particolare tra gli “Italiani nelle Canarie”, che sono coloro a cui si rivolge questo giornale) è quella delle varie tipologie di documenti e certificati destinati agli stranieri, e in particolare agli stranieri comunitari.

Questa piccola guida però, seppur solo divulgativa e non tecnicamente approfondita, vuole essere qualcosa di più del solito elenco di documenti con la loro descrizione.

L’idea è quella di uno strumento per orientarsi nell’ordinamento giuridico spagnolo riguardo a identificazione, domicilio, residenza, sconti legati alla residenza ed infine all’accesso alla cittadinanza spagnola.

Il tutto prestando attenzione (specialmente riguardo al concetto di “residenza”) al modo in cui tale ordinamento giuridico si è evoluto fino ad arrivare alla normativa attuale.

Solo in questo modo è possibile comprendere appieno il “come”, il “perché” e il valore reale dei vari documenti e certificati destinati agli stranieri, comunitari e non.

Dal momento poi che questa guida è rivolta principalmente agli Italiani, risulta utile mettere in evidenza le differenze tra l’ordinamento spagnolo e quello italiano a cui sono abituati a fare riferimento.

Insomma, la famosa “canna da pesca” piuttosto che il “pesce” …

Contrariamente a quello che si possa pensare, il “Documento Nacional de Identidad” (D.N.I.) spagnolo e la Carta di Identità italiana, non sono l’equivalente l’uno dell’altro nei due paesi.

In Spagna non esiste un documento con le stesse caratteristiche giuridiche e amministrative della Carta di Identità italiana, allo stesso modo in cui in Italia non esiste un documento assimilabile al D.N.I. spagnolo.

L’idea di un documento statale di riconoscimento, destinato espressamente a tal fine, è una cosa relativamente moderna e vi sono paesi (per esempio quelli di tradizione giuridica anglosassone) il cui ordinamento giuridico non lo prevede affatto.

La Carta di Identità italiana fu istituita solo nel 1931, cioè ben 70 anni dopo la nascita dello stato unitario, ed è un documento di riconoscimento rilasciato dai Comuni alle persone che vivono sul territorio a prescindere dalla propria nazionalità.

Nella Carta di Identità italiana tra le generalità del titolare viene infatti riportata la sua nazionalità (cittadinanza) che può essere italiana o meno.

La Carta di Identità italiana può essere emessa oltre che dai Comuni anche da altri enti come per esempio i Consolati italiani all’estero.

Inoltre il numero della Carta di Identità italiana non è vincolato al possessore, italiano o straniero che sia, ma è il numero del documento fisico e quindi cambierà ogni volta che alla stessa persona venga emessa una nuova Carta di Identità.

Infine il possesso di una Carta di Identità non è un obbligo di legge per i cittadini.

In Spagna invece con un Decreto del 1944 (Boletín Oficial del Estado n.81, de 21 de marzo de 1944, pág. 2346 a 2347) fu creato un documento di riconoscimento destinato esclusivamente ai cittadini con nazionalità spagnola, obbligatorio a partire dai 16 anni di età.

Si chiama “Documento Nacional de Identidad” (D.N.I.) ed iniziò ad essere emesso a partire dal 1951.

In Spagna, per tradizione, l’identificazione delle persone è una competenza esclusiva del Ministero degli Interni che la esercita attraverso il corpo della Policía Nacional (equivalente spagnolo della Polizia di Stato italiana).

Per gli spagnoli non è concepibile alcun documento di riconoscimento destinato esclusivamente a tal fine che venga rilasciato da una autorità diversa dalla Policia Nacional.

Il Ministero degli Interni assegna ad ogni cittadino spagnolo un numero di identificazione personale che lo accompagnerà per tutta la sua vita (e anche oltre… da quando il “Decreto 1553/2005” ha stabilito che tale numero non è riassegnabile a nessun altro cittadino dopo la morte del titolare).

Il D.N.I. spagnolo, in quanto riservato ai soli cittadini spagnoli, è il principale strumento per accreditare il possesso della cittadinanza spagnola.

Oltre alle generalità del titolare, vengono riportati due numeri: il “número de soporte” e il “número de D.N.I.”.

Il primo è il numero del documento fisico (come quello della Carta di Identità italiana) e quindi cambierà ogni volta che il documento viene rifatto, per esempio alla scadenza.

Il “número de DNI” invece, riportato in grande ed in evidenza, è il numero di identificazione personale del cittadino spagnolo.

In Spagna si pone quindi il problema amministrativo di come identificare i cittadini stranieri e certificare il loro domicilio e la loro residenza quando ciò si renda necessario.

Nella attuale tappa democratica della storia spagnola, iniziata con la Costituzione del 1978, il problema della identificazione dei cittadini non spagnoli fu affrontato con la “Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España” e il successivo “Real Decreto 1119/1986” con il quale veniva approvato il primo regolamento di attuazione.

L’articolo 67 del regolamento stabiliva la creazione di un “Número de Identificación de Extranjeros” (N.I.E) destinato a tutti quei cittadini non spagnoli che in qualsiasi modo avessero necessità di relazionarsi con lo stato spagnolo, e che tale numero di identificazione dovesse essere obbligatoriamente riportato in qualsiasi documento che li riguardasse (certificati, patente di guida, tessera sanitaria, atti di compravendita e di proprietà, ecc.).

La legislazione è stata poi modificata in più occasioni fino ad arrivare a quella attualmente in vigore: la “Ley Orgánica 4/2000”, la “Ley Orgánica 2/2009” che la modifica parzialmente, e il “Real Decreto 557/2011” che contiene il regolamento di attuazione.

Ma gli aspetti che riguardano il N.I.E. sono rimasti sostanzialmente gli stessi.

L’assegnazione di un N.I.E. non è quindi riservata esclusivamente a stranieri domiciliati o legalmente residenti in Spagna.

Può essere assegnato anche a stranieri che non abbiano mai messo piede in Spagna e non abbiano intenzione di farlo per il resto della loro vita ma che, per esempio, siano titolari di beni di qualsiasi tipo in Spagna (dalla proprietà di una casa all’essere semplice beneficiario di una polizza assicurativa spagnola).

Così come accade per il D.N.I., la gestione del N.I.E. è una competenza esclusiva del Ministero degli Interni e della Policía Nacional.

Con il termine N.I.E. pertanto non si intende un “documento” fisico ma un “codice”.

Non esiste nessun documento in Spagna che si chiami N.I.E..

Quando a uno straniero viene assegnato un certo N.I.E., gli viene rilasciato un certificato che gli permetta di accreditare tale assegnazione.

Questo documento fisico, stampato su carta di colore bianco, è denominato “Certificado-N.I.E.” ed è quello che viene impropriamente chiamato “N.I.E.-bianco”.

Non è comunque l’unico documento che permette allo straniero di accreditare il possesso del numero di identificazione.

Infatti, come detto, qualsiasi documento che l’amministrazione pubblica spagnola rilasci a uno straniero in possesso di N.I.E. deve per legge includere tale numero insieme alle sue generalità.

Qualunque di questi documenti (es. patente di guida, tessera sanitaria ecc.) può quindi essere usato dal titolare oltre che per il fine per cui è stato emesso “anche” per accreditare il possesso del N.I.E..

Non essendo né il Certificado-NIE né gli altri documenti o certificati che riportino il NIE documenti di identità è necessario che vengano accompagnati da un documento di riconoscimento come il passaporto (o la Carta di Identità nel caso di cittadini italiani).

In Spagna l’assegnazione e la gestione del codice fiscale è una competenza del “Ministerio de Hacienda y Función  Pública”, equivalente al “Ministero dell’Economia e delle Finanze” italiano.

La normativa attualmente in vigore è quella fissata dalla “Ley 58/2003, General Tributaria” con le sue successive modifiche, e dal “Real Decreto 1065/2007” che contiene il Regolamento Generale per i procedimenti tributari.

Il codice destinato alle persone sia fisiche che giuridiche ha il nome unico di “Número de Identificación Fiscal” (N.I.F.).

Fino al 2007 il codice destinato alle persone giuridiche era denominato “Codigo de Identificación Fiscal” (C.I.F.) ma questa distinzione ha quindi cessato ormai di esistere.

Alle persone giuridiche viene assegnato (dietro richiesta o d’ufficio, a seconda dei casi) un N.I.F. ex-novo.

Per le persone fisiche invece, siano esse cittadini spagnoli o stranieri, già esiste un numero unico personale assegnato dal Ministero degli Interni a fini di identificazione.

Pertanto come N.I.F. per i cittadini spagnoli viene usato il numero di D.N.I e per gi stranieri il N.I.E (articoli 19 e 20 del “Real Decreto 1065/2007”).

Da un punto di vista strettamente formale quindi il N.I.E. non “è” il codice fiscale ma viene usato come tale.

In Italia gli Uffici Anagrafe comunali gestiscono allo stesso tempo: (1) le liste dei residenti, (2) il Registro di Stato Civile con l’emissione dei corrispondenti certificati, e (3) l’emissione di documenti di riconoscimento destinati oltre che agli italiani anche agli stranieri che ne abbiano diritto.

In Spagna invece queste tre funzioni sono esercitate da tre diverse amministrazioni.

Il Registro di Stato Civile appartiene al Ministero di Giustizia e i corrispondenti certificati vengono emessi da un apposito ufficio nei tribunali.

La gestione dei documenti di riconoscimento e dei numeri di identificazione personale, sia per spagnoli che per stranieri, è competenza esclusiva del Ministero degli Interni e della Policía Nacional.

Ai comuni resta quindi solo la gestione dell’elenco degli abitanti nel territorio comunale, intesi come coloro che vi hanno “di fatto” un domicilio stabile.

Questo elenco è chiamato “Padrón Municipal de Habitantes” ed è quindi un semplice registro amministrativo a fini statistici e di prestazione di servizi.

L’iscrizione nel Padrón Municipal viene chiamata “empadronamiento”, da cui l’aggettivo “empadronado”.

L’ “empadronamiento” è un obbligo di legge per chiunque, spagnolo o straniero, viva in Spagna in modo stabile. Con esso si viene considerati amministrativamente “abitanti” nel comune e si può accreditare il tempo di permanenza di fatto in territorio spagnolo.

Il tutto a prescindere dalla propria nazionalità o dalla propria situazione legale in Spagna.

Quest’ultimo aspetto viene ribadito ogni volta che da parte dello Stato vengono approvate norme ed istruzioni rivolte ai Comuni riguardo la gestione del Padrón Municipal.

La più recente di queste disposizioni è la “Resolución de 17 de febrero de 2020” pubblicata nel B.O.E. (Boletín Oficial del Estado) del 02/05/2020 e che sostituisce le precedenti istruzioni del 2005.

In essa viene ribadita la natura eminentemente statistica del Padrón Municipal e il fatto che nel caso degli stranieri i comuni devono limitarsi semplicemente a verificare i dati di identificazione e di domicilio, non avendo alcuna competenza nel realizzare controlli sulla legalità o meno della presenza in territorio spagnolo dei propri abitanti.

In altre parole anche un immigrato irregolare ha diritto (e obbligo) all’empadronamiento se è in grado di accreditare la propria identità e un domicilio stabile; la sua situazione legale come immigrato è competenza esclusiva della Policía Nacional e non riguarda in alcun modo i Comuni.

Per uno straniero quindi l’empadronamiento non ha valore di “residenza”, intesa come status legale, ma solo e semplicemente di “domicilio di fatto”, riconosciuto come tale dallo stato spagnolo.

Lo status legale di “residente in Spagna” viene invece concesso a livello nazionale, e non comunale, dal Ministero degli Interni e gestito attraverso la Policía Nacional.

Per gli stranieri non comunitari tale status si ottiene attraverso il rilascio di un ”permesso” da parte del Ministero. Per gli stranieri comunitari si ottiene invece attraverso una semplice “iscrizione” (dovuta, nel caso si posseggano i necessari requisiti economici) nel “Registro Central de Extranjeros” presso il Ministero stesso.

Per quanto riguarda il regime generale, infatti, gli articoli 29 e 30 della “Ley Orgánica 4/2000”, attualmente in vigore, riaffermano il concetto espresso nell’articolo 13 della precedente “Ley Orgánica 7/1985” per cui la situazione di “residencia” presuppone una autorizzazione da parte del Ministero degli Interni.

Nel caso invece di cittadini comunitari, l’articolo 7 del “Real Decreto 240/2007” e poi gli articoli 1 e 2 del “Orden PRE/1490/2012” che dettava le norme di applicazione di tale articolo, esprimono il fatto che essi sono considerati “residenti” solo se iscritti come tali presso il Ministero degli Interni.

Quindi uno straniero è considerato “residente” solo se autorizzato o iscritto (a seconda del caso) come tale.

Il possesso di un N.I.E. (del numero, a prescindere dal certificato accreditativo) non è quindi vincolato né al domicilio né tantomeno alla residenza legale, e l’“empadronamiento” ha il solo valore di “domicilio di fatto”. Entrambe le cose sono però requisiti necessari per poter iniziare i tramiti burocratici per richiedere ed ottenere la “residenza in Spagna”.

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La seconda parte di questa guida sarà dedicata alla “residenza” e ai vari documenti e certificati destinati ad accreditarla, anche al fine di accedere agli sconti sul trasporto pubblico per i residenti nelle Canarie.

La terza ed ultima parte, invece, sarà dedicata all’accesso alla cittadinanza spagnola per i cittadini comunitari (ed italiani in particolare).